歴史上、蝦夷と呼ばれる人々がどのような人々であったのかはいまだにさまざまな論があるが、何であれ中華思想に基づいた律令国家にとっては、「自らの支配下の外側にある人々という概念でしかな」かった<ref>鐘江 (2008) p.149</ref>。7世紀半ばに阿倍比羅夫らが遠征し、現在の秋田や津軽地方、さらにその北方に至ったとされるが、8世紀初頭に律令国家に安定的に組み込まれていたのは、今の山形県庄内地方や宮城県中部以南までであった。当時は城や柵（城柵官衙と呼ばれる施設）が作られ、その周囲に柵戸（きのへ）と呼ばれる民が関東や北陸地方から移民させられて耕作に当たっていた。郡山遺跡（宮城県仙台市）は当時の中心的な官衙であったとみられている。平城遷都の前後から政府は急速な拡大政策をとる。708年には越後国に出羽郡をおき、712年には出羽国とした。また東海・東山道諸国の民を城柵に移し、農耕や防衛に当たらせた。これに対して蝦夷は709年および720年に反乱を起こし、720年の時には陸奥按察使上毛野広人が殺害される事態となった。政府は大軍を発してこれを鎮圧し、新たに郡と柵、さらにこれらを統括する施設として多賀城を建設した。一方日本海側では733年に出羽柵が現在の秋田市に移設された（後の秋田城）。

その後政府は蝦夷の首長を郡司に任命して部族集団の間接的な支配を行い、また個別に服属してきた者は俘囚として諸国に移民させられたりした<ref>酒寄 (2002) pp.280-281</ref>。こうして東北地方南部は徐々に律令制の内部に組み込まれていくが、東北地方北部以北は依然として律令国家の支配外であった。しかし文化・経済の交流は続き、擦文文化には出羽地方の古墳の影響を受けた末期古墳が築造され、また恵庭市では和同開珎も出土している<ref>酒寄 (2002) pp.287-290</ref>。

藤原仲麻呂政権は対蝦夷政策も積極的に行った。757年（天平宝字元年）に仲麻呂の子朝狩が陸奥守となり、新たに勢力外だった土地に桃生城および雄勝城を建設した。また762年多賀城を改修し、蝦夷への饗給（きょうごう）を行うにふさわしい壮大な施設へと変えた。しかし774年（宝亀5年）には桃生城が蝦夷に攻撃されて放棄され、780年（宝亀11年）には伊治呰麻呂が陸奥按察使紀広純を殺害し多賀城を焼き払うという事態に至り、これ以降三十八年戦争といわれる果てしない戦いへと突入する。戦いは奈良時代の間には決着がつかず、坂上田村麻呂の登場によりようやく終息する。後に藤原緒嗣により「今天下の苦しむところは軍事と造作なり」と指弾されることとなる対蝦夷戦争は、「天皇の政治的権威の強化に大きな役割を担っていた」<ref>酒寄 (2002) p.304</ref>のである。