1876年（明治9年）9月6日、明治天皇は、「元老院議長有栖川宮熾仁親王へ国憲起草を命ずるの勅語」を発した。この勅語では、「朕、ここにわが建国の体に基づき、広く海外各国を成法を斟酌して、もって国憲を定めんとす。なんじら、これが草案を起創し、もってきこしめせよ。朕、まさにこれを撰ばんとす」として、各国憲法を研究して憲法草案を起草せよと命じている。元老院は、この諮問に応えて、憲法取調局を設置した。1880年（明治13年）、元老院は「日本国国憲按」を成案として提出し、また、大蔵卿・大隈重信も「憲法意見」を提出した。このうち、日本国国憲按は、皇帝の国憲遵守の誓約や議会の強い権限を定めるなど、ベルギー憲法（1831年）やプロイセン憲法（1850年）の影響を強く受けていたため、岩倉具視・伊藤博文らの反対に遭い、大隈の意見ともども、採択されるに至らなかった。

岩倉具視を中心とする勢力は、明治十四年の政変によって大隈重信を罷免し、その直後に御前会議を開いて国会開設を決定した。その結果、1881年（明治14年）10月12日に、次のような国会開設の勅諭が発された。

この勅諭では、第一に1890年（明治23年）の国会（議会）開設を約束し、第二にその組織や権限は政府に決めさせること（欽定憲法）を示し、第三にこれ以上の議論を止める政治休戦を説き、第四に内乱を企てる者は処罰すると警告している。この勅諭を発することにより、政府は政局の主導権を取り戻した。